建立有效的土地供应机制，通过土地资源的配置促进宏观经济持续、稳定发展

叶剑平(中国人民大学公共管理学院土地管理系 教授)

2004年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中强调，要把土地作为宏观调控的重要手段之一。

    我们知道，土地是不可再生的资源,也是经济发展中重要的生产要素，土地资源的配置不但关系到国民经济的可持续发展，也关系到子孙后代的生存和发展。但纵观市场经济国家，宏观调控的手段往往是法律、财政（经济）和金融，且以间接调控方式为主。应该说把土地作为国民经济宏观调控的手段之一，是由我国土地所有制和土地管理体制决定的，也是我国经济发展阶段和以政府主导下的城市扩张决定的。因为在市场经济国家里，投资主体一般有着较强的自我风险防范意识，利率、货币政策等具有较充分的弹性。一般情况下，利率、货币政策对经济过热的调节作用比较明显。在我国，以前应对经济过热大都采取行政手段，“急刹车”、“一刀切”的办法遏制投资增长，但结果并不十分理想，往往会导致后续几年经济持续下滑。而运用土地供应机制宏观调控经济是否有效，答案是肯定的，目前停止供地半年的政策已经使固定资产的投资增幅下降。因为当前经济过热的特点是固定资产投资增速过快，低水平重复建设，控制固定资产投资的过快增长已经成为当前宏观调控的重点。土地资源是区域经济、产业布局等在空间上的具体落实，通过土地资源配置达到对产业布局的调控，通过控制土地的供应达到抑制以政府主导的城市建设，特别是抑制低水平重复建设。

    但这种直接的调控方式是否符合市场规律？对未来经济持续发展的影响是正面的还是负面的？如何建立有效的土地供应机制，使得通过土地资源的配置促进宏观经济持续、稳定发展。我们知道，土地是生产要素，对其需求是引致性需求，即资本和产业结合引发对土地的需求。我国现行的土地资源配置特点是：

1、被动式的供地，即项目引导下的土地供应；

2、土地利用规划、用地计划与国民经济发展规划相脱节、不协调，规划、计划缺乏指导性和严肃性；

3、由于土地所有权行使主体的模糊，地方政府对土地拥有实际的处置权，使得以地生财的土地经营模式被各地效仿。中央与地方的目标不一致，产生中央与地方的博奕，中央的统筹和地方保护主义相矛盾。

    那么如何通过土地资源配置达到对宏观经济调控的目的呢？正如前面提到：土地资源是区域经济、产业布局等在空间上的具体落实，可以通过对土地资源配置达到对产业布局的调控，通过产业布局确定地方经济发展方向。通过对城市用地的规划、计划并结合国家的产业导向，建立公开的土地供应等制度，抑制或鼓励土地要素在产业中的市场需求，有效引导投资、消费的方向，从而实现对经济运行的调控。要做到这一点，就要求建立一套符合市场经济的调控机制，使土地供应计划同国民经济计划、国土规划、土地利用规划、城市规划相协调。而不是简单的“一刀切”，实践证明简单的“一刀切”虽然对经济过热能够有效抑制，但后遗症需要多年时间才能消除。

    我国经济正处在高速增长期，其特点是以工业化为基础的城市化进程加速，建设用地需求量大是经济发展的必然，因此，要求土地宏观调控，要在地区上、方向上符合经济发展的规律，而不能因为一味地追求调控效果，将好项目、符合国家和区域经济发展方向的高效项目给“调控”了。政府对土地的作用无处不在，从土地供应量、供应速度、供应方式、土地用途，到使用者的确定、登记发证、税收等等均可以控制。因此，不同区域、不同项目应该区别对待。在供地速度、供地类别、供地规模等方面进行调节，符合国家和区域经济发展的产业要鼓励、支持，国家产业政策限制的项目不供地，效率高（经济效益、环境效益和社会效益，特别是对劳动力的吸纳力）的项目供地，效率低的（高消耗、利用率低）项目限制或不供地。总之增加或减少供地，政策的收与放、压与导要相结合。效率的高低是相对的，东部发达地区的低效率，也许在西部地区是高效的，因此，笔者强调区别对待，综合评价。

    土地调控和金融、货币等政策不同，一旦土地进入从“生地”到“熟地”的过程是不可逆转的，不论是新增建设用地还是存量地，都产生资金的流入和对原用途的破坏，只有将投资完成才能产生效益。因此，调控土地时要在源头开始，即供应与配置。解决好位置、用途、数量、价格等问题。位置、用途、数量是规划和计划需要解决的问题，而价格是通过市场来解决。所以土地宏观调控实质是解决规划、计划和市场问题。

    要使土地宏观调控作用有效，首先要解决好中央、省、市（县）在土地上的权利，包括规划权、计划权和收益权。即在完善土地的产权和管理权制度的前提下，土地的宏观调控才起好的效果。其次，要有科学的、符合经济发展规律的规划和计划。最后，要改变政府执行制度的方式，使土地政策有一贯性和严厉性，使市场主体的企业、投资者和老百姓对土地市场未来有个较为明确的预期，只有这样土地市场才能稳定。

     要使土地宏观调控得到好效果，还要使土地管理政策与宏观经济形势相适应、与生产力发展水平相适应。同时要充分发挥土地市场的作用，通过价格机制调整土地资源的配置，做到有效配置土地资源，使社会财富不断增值，保证土地市场的健康发展，促进国民经济健康发展。我们建立的是社会主义市场经济，市场规律要遵守，即便政府调控，也应该遵循公开、公平、公正的原则。不能简单的采取不供地的方法迫使经济降温，影响经济发展，而应该是通过有选择的供地挤出低水平重复建设部分，挤出有泡沫的结构不合理的投资。

   总之，土地只是宏观经济调控的手段之一，我国应该建立的是符合我国市场经济特色的计划、金融、财政、土地相互配合和制约的调控机制，只有多管齐下，我国经济的宏观调控才能起到良好的预期效果。

（完）

综合运用土地政策，积极参与宏观调控

周建春(中国土地勘测规划院 总工程师)

胡锦涛总书记在今年的人口资源环境工作座谈会上明确指出，要充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用；孙文盛部长在今年的国土资源厅局长会议上也明确提出，要积极运用土地政策参与宏观调控。由于参与宏观调控是中央赋予国土资源部的新任务，如何运用土地政策就成为我们当前需要认真研究的重大课题。首先要充分认识运用土地政策参与宏观调控的难点，其次要认真研究各种土地政策对调控经济运用的作用方式和作用强度等技术问题。


一、充分认识运用土地政策参与宏观调控的难点


    国际上通行的宏观调控手段是财政政策和货币政策，涉及到土地政策主要是财政政策中的财产税政策。我国在此之前也一直是运用财政政策和货币政策，如积极的财政政策和稳健的货币政策，1993年的紧缩银根措施，今年的上调银行存款准备金等措施，都属此类。但今年中央提出要运用土地供应政策来调控宏观经济，我分析有两个主要原因：一是这次的投资性扩张在很大程度上与政府行为有关；二是由于投资的扩张与土地的供应紧密相关，而城市土地一级市场供应又由政府控制，自然就可以通过行政手段控制土地供应达到调控宏观经济的目的。到今年4月份，宏观调控成效初步显现，这与国土资源部对某些投资过热行业停止土地供应有很大关系。但是，土地参与宏观调控有一定难度，主要表现在：


1、哪些行业过热，哪些行业供地过多，我们没有相关统计数据，不能事先判断。而从土地供应到投资形成规模，有一滞后期。如果土地供应政策不能提前实施，就会影响整体宏观调控效果，经济就会出现较大波动。


2、地方政府在追求政绩和发展地方经济的行政目标指导下，对投资扩张有很大推动力。地方政府事实上在行使国有土地所有者职能和国有土地管理者职能，国土部门的土地供应在平时很难调控政府投资。


3、当前投资主体已经多元化，民间投资比重已达到38.4%。民间投资与地方政府的投资优惠政策相结合，便进一步放大其投资效应。对这部分投资若以行政手段调控就会加大“政策成本”。


4、土地政策如何与财政政策和货币政策相协调。一般的情况是，提高税率、提高利率，土地供应就要偏紧；降低税率、降低利率，土地供应就要增加。但实际的宏观调控远比这复杂。象这次在提高银行存款准备金的同时，却依然减免农业税、剌激城市消费需求。因此，土地供应会在不同地区、不同行业、不同时期有不同的政策。


二、认真研究各种土地政策对调控经济运用的作用方式和作用强度


    首先，我们要搞清楚有哪些土地政策可参与宏观调控。当然，首推土地供应政策。因为一级土地市场的供应掌握在政府手中，但它是以行政调控为特征，并主要对政府主导的投资（如城市基础设施建设）发挥作用。如三亚市的这次土地拍卖，就是在政府控制经营性土地供应总量的条件下进行的。其次是地价政策。政府通过对土地市场的价格水平进行管制和引导，影响土地的需求，达到实现宏观调控的目的。地价政策对民间资本的调控作用也很大，不可低估。还有一个很重要的与土地有关的政策，就是土地税收政策，这可以归入财政政策，但与国土资源部的很多政策也相关。根据各土地政策的特点，综合运用，实现宏观调控目标。


1、土地供应政策本身是多个土地政策的综合体。比如，土地利用总体规划就是长期的土地供应政策。它在土地利用的方向、地区和时间上都做了严格而科学的安排，在一般情况下，严格执行土地利用总体规划，就是在运用土地供应政策。土地用途管制、农用地转用、土地利用年度计划和建设用地审批等制度，既是土地利用规划的具体实施，也是土地供应政策在土地供应过程中各环节的具体体现。征地政策、集体建设用地入市政策和收购储备政策，对土地供应的时段、规模、行业，特别是可控制程度的影响也很大。最后才是体现在不同时期、不同地区、不同行业的土地供应量政策。而这种最终供应量的确定，也还需要根据土地市场中的价格信号进行判断。因此，要运用好土地供应政策，就必须对土地供应的全过程相关政策进行综合调节、综合运用。


2、地价政策主要是地价管制政策。在当前，地价管制主要应是针对土地使用权有偿出让过程中的低地价政策而制定的价格水平管制政策。当前的低地价政策不但表现在政府主导的基础设施建设项目中，就是市场配置较为充分的经营性用地价格也由于政府的干预而大多偏低。比如，在房地产项目中，我们通过调查，2001年土地出让金仅占房屋售价的8.7%，很多城市的土地出让金长年不作调整。土地出让金加上拆迁安置补偿费，也只占房屋售价的27.7%。据中国社科院财贸所的研究，我国房价居高不下，已经严重偏离了边际成本，开发商的总资本收益率平均在20%以上，若以自有资本占总资本的20%计算，自有资本收益率在100%以上。这种房地产项目中的巨大利润空间，导致房地产信贷增大。而以协议出让为基本方式的工业用地出让中，低地价和零地价政策使企业投资者不计土地成本，投资门槛很低，而投资商又将这些土地进入银行抵押，进一步放大投资规模。如果我们以土地开发成本作为工业用地的基本控制价格，既确保了土地市场价格信号的基本准确，又有效地控制了低水平的重复投资。因此，我们在以土地供应政策为主要的宏观调控政策时，还应考虑地价管制政策。


3、为了进一步发挥土地政策的宏观调控效果，在土地制度方面还应进一步完善城镇土地产权制度和土地收益分配制度。要改变当前城市政府作为实际的土地所有者的产权状况，建立城市国有土地产权的委托代理制度，这类似于现代企业的产权结构。国务院作为国有土地的产权代表，委托国土资源部门管理城市国有土地，确保土地所有者的利益和全国人民的公共利益，城市政府则以土地税收为主要土地收益来源，并根据国务院（土地所有者）的要求，使用部分土地收益。与此相配套，在土地收益分配上，除要建立以土地为主的财产税以外，还要对土地出让收益进行基金式管理，一届政府不能使用未来几十年的土地收益。

（完）

运用土地政策调控宏观经济可以弥补货币政策的不足

许 坚(中国土地勘测规划院学术交流办公室副主任)

经济运行是有周期的，在一段时间会处于波峰，在另一段时间会处于波谷。没有宏观调控，经济的波动性会很大，波峰与波谷的距离会很长；有了宏观调控，经济的波动性会变小，波峰与波谷的距离会较短。经济波动性愈大，浪费的社会资源就愈多，所以，为了减轻社会资源的浪费，必须对经济发展进行宏观调控。土地参与宏观经济的调控，有利于尽快实现国家宏观调控的目标，最大限度地减少社会资源的浪费。因此，土地参与宏观调控不是中央赋予土地部门的一项权宜任务，而是土地部门早就应该认真履行的一项重要职能。现在中央重新给予强调，我们必须高度重视，应该认真履行好这项职能。


一、土地政策对产业结构调整更能发挥直接效应


    目前中国宏观经济的主要问题是结构问题，即局部过热。就中国经济目前所处的发展阶段看，宏观经济主要不会在总量上出现问题，主要会在结构上出现问题，即表现为一定时期的产业结构或地区结构严重失衡。比如，上个世纪90年代初期的房地产热、开发区热，目前的房地产热、开发区热和钢铁、电解铝、水泥过热等，都是产业结构严重失衡的表现。


    产业结构不合理，首先要表现为生产要素配置结构不合理，在土地上就是表现为用地结构不合理。通过调整用地结构，可以调整产业结构，从而缓解乃至最终解决宏观经济的问题。这就是土地政策能参与宏观经济调控的内在根据。


    宏观经济学中提出的宏观调控手段主要有财政政策、货币政策和外经政策。从本质上讲，货币政策是一种总量调控手段，用它来调控中国经济的结构问题，付出的成本可能会很大，比如造成大量的呆坏账。“铁本事件”之后，几十亿银行贷款怎么收回来，这是一个令银行头痛的问题。从理论上讲，土地政策更有利于解决结构上的问题。土地利用总体规划，以及作为规划实施的土地年度供应计划，本质上是对用地结构的安排，它更直接影响到的是产业结构，它是通过产业结构的调整才影响到宏观经济的总量。因此，土地政策可以弥补货币政策的不足。


    与上一轮经济过热是消费过热不同，目前的经济过热是投资过热，而地方政府是主要的投资主体。由于政府行为不是市场行为，货币政策等宏观调控手段的效果如何有待观察。为此，引进土地政策的调控显得特别有意义。因为土地政策本质上不是一种经济手段，而是一种行政手段。利用行政手段对付行政行为总比利用经济手段对付行政行为效果会好一些，过去的经验也证明，土地审批对固定资产投资的调控作用非常明显。


    在财政政策、货币政策和外经政策之外，中国现在增加一个土地政策，这是社会主义优越性的表现。在中国，土地实行公有制，最终由政府掌控。政府可以通过不供地、从严供地、优惠供地等土地政策，来调整用地结构，最终调控宏观经济。当然这样一来，会在一定程度上牺牲土地资源的市场配置程度。世界上的事情总是这样，鱼和熊掌难以兼得。为此，我们应该认真研究土地的宏观调控与市场配置的平衡点，找出一个二者都能接受的方案，通过这个方案，既有利于履行好土地参与宏观调控的职能，同时又有利于推进社会主义土地市场体制的建立。


二、土地政策调控宏观经济的手段主要是土地利用总体规划和年度供应计划


    过去讲土地的宏观调控，主要是指调控土地资源与资本、劳动力等资源的配置和土地资源在不同行业之间的配置。土地资源的配置，一方面要以市场为基础，另一方面需要宏观调控。因为市场配置土地资源在某些情况下会失灵。现在讲土地的宏观调控，是指调控宏观经济，对于过冷或过热的宏观经济，运用土地政策去“加油门”或“点刹车”。调控土地资源配置与调控宏观经济二者是有区别的，但也存在着一致性。这种一致性表现为，一是当宏观经济出现问题的时候，最终能从土地资源配置的不合理上找到原因；而严重的土地资源配置不合理，最终要从宏观经济上出问题表现出来。二是土地利用总体规划、土地年度供应计划等措施，既是调控土地资源配置的政策工具，也是土地参与宏观经济调控的政策工具。土地利用总体规划和年度供应计划本质上是对用地结构作空间安排和时间安排，因此，运用土地政策调控宏观经济的结构性问题，手段主要是土地利用总体规划和年度供应计划。无论是宏观经济出现问题，还是土地资源配置出现问题，在土地管理方面的表现总是违背了土地利用总体规划和年度供应计划。为此，为了履行好土地参与宏观调控的职能，我们现在应该做的一项工作是，根据调控宏观经济的需要，把土地利用总体规划、土地年度供应计划设计得更完善一些，落实得更好一些。比如，土地利用总体规划与城市规划、城镇体系规划虽然都涉及到土地利用，但对土地的分类不同，各自使用各自的指标，重大项目用地与土地利用规划用地之间不能一一对应，致使利用土地利用总体规划审批项目依据不足，调控乏力。我们应该探索把几个规划统一起来，特别是在市、县层面上加以整合。


三、利用土地政策调控宏观经济需要结构性的土地基础数据


    有效地利用土地政策调控宏观经济还有许多问题需要解决。比如，目前的国土资源综合统计报表制度中的土地指标，主要是一些总量指标，如出让了多少土地面积，收到多少土地价款。如果说有结构指标，这些结构指标也太粗，满足不了调控产业结构的需要。比如，在建设用地面积指标中，交通用地、居民点及工矿用地、水利设施用地等指标，虽也是结构指标，但太粗。从土地统计指标中，看不出钢铁用地面积、电解铝用地面积、水泥用地面积等。为了认真履行好土地参与宏观调控的任务，我们必须在统计报表中增加各行业用地的结构指标。结构指标不仅包括目前正在加以调控的钢铁、电解铝、水泥等行业的用地面积，也要包括将来可能出现问题的行业的用地面积。至于具体指标的设置，可考虑国家统计报表制度中一些主要的生产资料。笔者认为，如果平时没有资料积累，到年底时每一种产品生产的用地面积依次去统计，工作量会很大。但如果平时在计算机里就有储存，比如，对每一个申报项目，它的产品性质、用地面积都给予完整地记载，那么到年底时某种产品的用地面积是多少就容易统计，工作量不会很大。所以，关键是土地行政部门在平时批地时，要有详细的记录。


    我们应该看到，当前最大的问题是地方上报的建设用地量、基本农田保护量、规划和计划执行情况等关键数字严重不实。这直接影响到国家对土地占用、建设用地审批真实情况的了解，影响到对基本农田保护制度、耕地占补平衡制度执行情况的掌握，严重影响了土地利用总体规划的实施和年度土地计划的执行。为此，我们应该尽快完善土地调查统计制度，切保能够及时、准确、高效地掌握土地利用现势情况。


    有了结构性的土地数字，这个数字能否成为土地部门采取宏观调控的依据？比如，土地部门根据批出的土地数字，认为某个行业用地面积太大了，已与其他行业用地面积严重不成比例，于是要停止这个行业项目的供地，可是发改委根据其他指标，认为这个行业还没有达到短期饱和的程度，还可以上马，于是批了这个项目。这时土地部门该怎么办？笔者认为，宏观调控的总决策权在中央。只有中央说应该采取调控措施了，那么土地、财政、银行、外贸等部门才可以采取调控措施。在中央未做出决策之前，各部门只能根据各部门掌握的情况，向中央提出建议。这就是说，土地参与宏观调控的含义是两个：一是向中央提出宏观调控时机、对象的建议；二是当中央做出宏观调控的决策时，运用土地政策去实际调控。否则，将会造成大量的部门间扯皮。


    在中国现有的政治体制下，在中央与地方“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府的投资冲动是经济过热的根本原因。“铁本事件”表面上是民间投资，实际上在它的背后是地方政府在推动，地方政府受政绩目标和任期目标驱动纵容企业非法用地是主要原因。2003年，未经批准非法占地案件55748件，涉及土地面积24347.36公顷，其中耕地13663.39公顷，分别占2003年发生案件立案总数的78.05%、84.43%和89.1%，就是一个证明。因此，加强执法监察坚决制止非法用地，是宏观调控的一个重要手段。除此之外，笔者认为可以通过非法用地情况提前知道哪些行业可能会出现结构性失衡。对此，只需改善目前的非法用地统计就可实现这一点。目前的国土资源综合统计报表制度中，非法用地的统计也只是一个总量指标，从中看不出行业用地情况。如果在非法用地的统计中，增加结构指标，使人能清晰地看出非法用地的主要是哪些行业，而这些行业就是有可能出现结构性失衡的行业，从而提前引起我们的警觉。

（完）

解决土地违法问题必须采取治本之策

张 乃 贵（国土资源部直属机关党委常务副书记）

在我国计划经济向市场经济转轨、土地市场逐步发育的过程中,乱占土地、滥用耕地的现象总是屡禁不止,甚至带周期性地集中爆发。1992、1993年“开发区热”、“房地产热”的后遗症至今尚未治愈,近年来新的开发区圈地运动在一些地方又死灰复燃,造成土地市场秩序混乱,严重影响我国经济运行。2003年以来，国务院统一部署，在全国范围内开展了一场前所未有的对土地市场秩序的治理整顿工作，各地共查出多年来产生的各类土地违法行为16.8万起，涉及耕地几十万亩，目前治理整顿工作正在向纵深发展。


    要解决土地违法现象屡禁不止和周期性大量出现的问题，不能再走治理—反复—再治理—再反复的老路了，必须采取治本之策，从体制、机制、法制等方面入手，加快制度建设，从源头上加以解决。


一、树立科学发展观


    经济发展中急躁情绪产生的根源在于把经济增长看成是目的，而不是手段。如果不抛弃这一观念，急躁情绪就很难克服。可持续发展是我国的发展战略，这一战略的核心是从以前单纯追求经济增长转向统筹人口、资源、环境与经济社会的协调发展。这种科学发展观强调经济增长是实现人类发展这一目标的手段，而不是目的。是增长为人类服务，而不是人类为增长服务。要把科学发展观从理念变为现实，必须采取具体的措施，把这种要求输入到我国政治和经济运行系统的各个环节。在政治系统中，可以把全面发展、协调发展、可持续发展用比较科学的方法予以标准化，用以评估、考核政府和领导干部的政绩，对急功近利的决策予以约束。在经济运行系统中，把土地供给、集约利用作为调控经济运行的重要手段，以约束盲目重复建设和经济的粗放发展。


二、改革和强化土地的国家管理职能


    首先，国务院土地主管部门应强化宏观调控和监督管理。坚持实行最严格的耕地保护制度，牢牢把握保护耕地的主线，严格控制农用地转为建设用地的总量，加强对各地保护耕地、集约利用土地、维护健康的土地市场环境的监督管理，适当下放建设用地的审批权。这样就可以比较有效地减少审批环节，提高行政效率。


    其次，要深化土地管理体制改革。一方面，应按照中央的部署，认真实施省级以下国土资源管理体制改革，强化省级人民政府及其国土资源主管部门的管理职能，特别是强化对规划的实施管理和执法监察责任。另一方面，应加强对省级国土资源管理部门领导干部的双重管理和业务指导。要紧紧围绕职能履行、依法行政，积极探索一整套制度和办法，加强指导、考核和监督。这样，逐步形成一个上下衔接、富有效能的管理体制，以排除地方行政干预，遏制地方保护主义，使土地资源得到切实保护和有效利用。


    第三，要提高土地利用总体规划的权威性。要抓住两个关键环节。一是提高土地利用总体规划的科学性，坚持实事求是，做好与城市总体规划和其他规划的协调工作。二是适当分离规划制定和实施管理的职能，把制定和修改的权力交给各级人大，实施管理的职能放在国土资源管理部门。这样分离的好处是将规划置于人大的监督之下，修改规划的成本提高了，能够有效避免突破规划或为迎合开发商或政府的需要随意修改规划。


三、加快推进征地制度改革进程


    改革征地制度的关键在于合理分配农用地转为建设用地产生的增值收益，让农民分享中国经济增长的利益。


    改革征地制度应从两方面入手。首先要缩小征地范围。要严格规定政府动用征地权的条件，这个条件就是因公共利益的需要。要严格界定公共利益，这样将把很大一部分用地包括经营性用地排挤出征地范围。这部分用地可以在市场中购买，包括向集体经济组织或农民购买，当然这种购买要接受国家的行政管理。缩小征地范围带来的好处：一是减少了交易环节，土地交易变成了交易双方的事情；二是提高了农民在土地交易中的谈判地位，可以有效保障失地农民的权益。其次要提高征地补偿标准。政府征地意味着被征地单位必须将土地卖给政府，补偿标准应该按照市场价格确定，而不是硬性定价，更不是无条件地压低补偿标准。改革征地制度将会有效地控制征地规模，控制占用耕地，减少土地违法行为，因为征地与出让土地过程中产生的增值收益的分配市场化了，对这一收益分配的行政干预将从这个领域退出。


四、完善土地产权制度


    产权制度是市场经济的基础，只有完善的产权制度，才能有正常的交易，才能有良好的市场秩序。大量土地违法行为的产生与我国土地产权制度的不完善有很大关系。完善土地产权制度应从以下三方面入手。一是完善划拨土地使用权，明确产权主体、权利及交易条件；二是完善农民集体土地产权。改革征地制度的前提就是要承认和保护农民集体土地所有权，让农民集体经济组织或农民在符合国家规定的条件下，真正拥有占有、使用、经营和处置的权利，如果没有这一前提，征地改革是难以进行的；三是积极探索土地产权制度深层次的问题，包括国有土地所有权如何行使的问题，其权益如何体现的问题，农民集体土地所有权交易的问题。


    完善土地产权制度是我国土地市场秩序根本好转，大规模消除土地违法行为的根本途径。土地产权制度的完善意味着对土地交易不适当行政干预的退出，意味着土地产权主体能够在权利明确的前提下追求交易的利益最大化，增加了交易收益的确定性，加之政府强有力的执法管理，将会大幅度地减少土地非法交易数量。


五、切实转变政府职能


    首先，要进一步加强政府对土地市场的宏观调控，遏制地方上随意的管理。要建立和完善政府调控土地市场的制度，使之走向制度化、规范化。同时，要增强政府的服务和监督功能，使土地市场健康发展，防患于未然。


    其次，要建立适应市场配置方式的政府供应土地的管理方式。在中国土地市场的现实中，政府是主要的供给方，另一方是不同所有制的投资主体。在这种情况下，就必须改变过去那种面对同一投资主体的管理方式，即计划立项、规划选址、财政拨款，土地管理部门提供土地的管理方式。在政府供应土地前，计划、规划、土地等职能部门应相互协调配合，做好相应的工作，并落实在政府供应土地的合同中。


六、加大宣传教育和执法力度


    要以各级领导干部为重点对象，广泛、深入地在全社会进行土地国情、国策和国法的宣传教育，增强广大干部、群众特别是各级领导干部的土地忧患意识、土地国策意识和土地法制意识。同时，要坚持依法行政，加大执法监察力度，特别是对违法案件的查处工作必须有新的突破，彻底改变那种管理松、执法软的状况，真正体现执法“严格”，真正体现法律的权威性。


七、以制度创新抑制腐败


    遏制土地违法行为必须抑制党政官员的腐败。腐败说到底是一种寻租行为，问题的关键在于产生“租金”的制度。因此，开展制度创新，减少或消除制度产生的“寻租空间”是防止腐败的有效措施。在加强对党政官员的思想政治教育和提高物质待遇的同时，要完善对行政行为特别是土地审批管理的事前监督机制和事后惩罚机制，完善依法行政的各项制度，建立行政过程的公开制度，使腐败行为既不愿为、不必为，又不敢为、不能为。

（完）

二、土地规划、用途管制与耕地保护

用科学的发展观和先进的规划理念
指导新一轮土地利用总体规划的编制

郑伟元（中国土地勘测规划院规划所 所长）

1987年以来，我国组织编制和实施了两轮土地利用总体规划，土地利用规划工作取得了很大成就。土地利用规划体系已经基本形成，规划实施管理制度初步建立，规划的实施特别是第二轮规划的实施，在保护耕地、促进土地集约利用、保障经济社会可持续发展方面发挥了重要作用。特别是新《土地管理法》颁布实施以来，土地利用规划受到社会各界的普遍重视，各级政府按规划用地、管地的意识普遍增强，土地利用规划对经济社会发展的调控作用越来越得到全社会的认同。通过规划提高了土地利用的综合效益，促进了产业结构的优化，改善了生态环境，保障了经济社会的快速发展，而且也发展了土地利用规划的学科体系，培养了一批土地利用规划人才。


    随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，规划预测的不确定性因素越来越多，特别是第二轮规划是在1990年代初经济过热，中央采取从紧政策，加强宏观调控，加强土地管理和耕地保护的背景下编制的，规划实施后，出现了一系列新情况、新问题，经济社会的快速发展和宏观政策的调整，使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。


    党的“十六大”提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了本世纪前20年我国经济社会发展和体制改革的主要任务，面对我国经济社会发展的重要战略机遇期，新一轮土地利用总体规划的编制要理清思路，加快改革和发展，为实现这个宏伟目标提供土地保障。


一、 树立科学的发展观


    科学的发展观就是坚持以人为本，实现经济社会全面发展、协调发展和可持续发展。科学的发展观要求要有正确的政绩观，各地方要摈弃过去那种只顾局部利益和眼前利益，以大量消耗土地等资源为代价，片面追求经济增长的政绩观和发展观。按照科学的发展观，就要转变规划理念，要真正树立以人为本的理念、市场经济的理念、弹性规划的理念、理性发展的理念、动态规划的理念、开放的理念、全球化的理念。要用科学的发展观和先进的规划理念指导新一轮土地利用总体规划的编制。


二、 明确规划的目标和阶段性重点


    土地利用总体规划涉及社会经济的各个方面，应当是多目标的综合规划，而不是单一目标的资源利用规划。当然，多目标并不意味着无所不包，而应突出有限目标和阶段性重点。上两轮规划突出耕地保护，应予充分肯定，但不能把土地规划仅仅看作是耕地保护规划。新一轮土地利用总体规划的目标是要为实现全面建设小康社会这个宏伟目标提供土地保障，具体讲，主要包括三个方面：一是要处理好经济发展与土地资源保护的关系，继续加强农地特别是耕地保护，实行“世界上最严格的耕地保护制度”，保护和提高粮食生产能力，这也是当前和今后一个相当长时期我国土地规划的重点和主线；二是保障必要和合理的建设用地，要充分考虑我国正处于高速城市化、工业化发展的现实，严格控制建设用地应严在控制土地利用的浪费，而不是简单控制用地数量，要在集约用地上多下功夫；三是要保护和改善生态环境，统筹人与自然的和谐发展。


三、完善规划体系


    我国已建立了国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划体系，县以上四级编制了土地开发整理专项规划，但目前各级总体规划职能分工不明确，内容雷同，其他专项规划很少编制，详细规划没有很好开展。新一轮规划编制要进一步强化总体规划功能，明确各级总体规划的分工，国家级、省级规划突出宏观性、政策性、战略性，抓住关系经济社会发展的全局重大战略问题，提出区域土地利用方向和重点；市级、县级、乡级规划要突出空间地域性和可操作性，要为土地用途管制制度的实施提供依据，要体现地方特色，贴近人民群众，其中市级规划要重点做好中心城市地域土地利用安排，乡级规划可同县级规划同步编制，根据需要和条件，重点做好城市周边、重点小城镇、重要工矿地区的乡镇的规划；专项规划要根据需要，突出针对性，可以与总体规划同步编制，也可根据需要，在总体规划的指导下单独编制；要开展对重要领域及重点区位编制土地利用详细规划的探索，把土地规划做深做实；积极开展对一些经济高速发展及生态环境脆弱、人地关系矛盾突出的地区编制区域土地利用规划的探索。


四、加强公众参与，开门、开放编制规划


    土地规划作为社会主义市场经济条件下政府的公共产品，要体现人民群众的根本利益，规划的编制和实施不仅要有政府的组织协调和贯彻落实，更要有全社会的共同参与，规划是政府行为和全民行为的高度统一。从规划的编制到实施整个过程，都要严格按照法定程序，要增加规划的公开性、透明度，加强公众参与，要彻底改变过去那种少数人参与、过多体现长官意志的局面，在规划编制的各个阶段和环节，要采取包括问卷调查、公开征询意见、社会听证、专家论证、公告公示等多种方式，广泛听取各方面意见特别是不同意见，保障人民群众参与规划编制的权利，开门、开放编制规划，保证规划决策的民主化和科学化。


五、改革规划编制内容和方法


    前两轮规划采用了指令性指标和土地利用分区相结合的方法，在土地管理中发挥了一定的作用，但存在着不少问题。针对规划要不要指令性指标问题，目前存在一些不同意见。取消指令性规划指标是大势所趋，但目前还要保留，这也是中国的具体国情和处于经济社会快速发展及体制转型的特殊时期所决定的，而且，建设用地具有不可逆转性，采取适度的指标控制是必要的。关键是要探讨科学合理的数量指标确定和分解方法，同时还要建立土地利用效率和质量控制指标。土地利用分区也要进一步探讨和完善，分区重在实用。要完善县级和乡级规划的土地用途分区，并通过制定管制规则，给管理留下一定的调节空间，让使用者按市场导向去自主决定。用途管制要行政和经济手段并用，建立规划许可制，充分应用地租、地价、税收等杠杆。


六、加强同相关规划的衔接


    要加强土地规划同国土规划、城市规划及其他相关的协调。国土规划是一项综合的战略性规划，它对区域发展和土地利用具有宏观指导作用，应是最高层次的空间规划，是土地利用规划、城市规划等空间规划的上位规划。土地规划与城市规划应在城市发展方向、用地规模、土地利用类型分类标准、编制时间，编制期限等多方面加强协调。

（完）

土地利用规划与社会经济发展
------我国两轮土地利用总体规划的评价

蔡玉梅 （中国土地勘测规划院规划所 高级工程师）

当前，我国正处在快速工业化和城市化的发展阶段，资源、环境与发展的问题尤为突出，这就为作为政策工具的土地利用规划提出了更高的要求。搞好新一轮土地利用规划的修编工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用非常重要。对比不同国家土地利用规划的经验，以发达的市场经济体制为特征的北美土地利用规划以土地的用途管制为核心，以混合经济体制为特征的欧洲的土地利用规划则以制度构建和政策的制定为特点。可见，土地利用规划与一定地域的社会经济特点和发展阶段密切相关。一些学者从土地规划的科学性、可操作性和权威性等方面对我国的土地规划进行了回顾和探索，具有重要的价值。期望将土地利用规划与时代和地域的经济和社会发展相结合，重新审视我国改革开放以来的两轮土地利用规划，为新一轮土地利用规划修编以及逐步建立有中国特色的土地利用规划体系提供参考。


一、 第一轮”土地利用总体规划的评价（1986-2000）


    党的十一届三中全会以后，实行了经济体制改革，极大的促进了国民经济的发展,但也出现人地矛盾突出的形势。“六五”期间，年均减少耕地48.7万公顷，1985年高达100万公顷。为此，1986年成立了国家土地管理局并实施《中华人民共和国土地管理法》，该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”在这种背景下开始了“第一轮”土地规划的编制的。以实行有计划的商品经济为条件， 按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以及《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》要求编写。基期为1985年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年。体现以下特点：


1、 社会主义有计划商品经济下的服务型土地利用规划


   全国土地利用规划纲要中的土地利用的方针是切实保护耕地；保障必要的建设用地；努力改善生态环境；提高土地利用率和生产力；实行土地“开源”与“节流”并举的方针；统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。基本上体现了当时我国处在社会主义有计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。


2 、建立了我国土地利用规划编制5级体系


    本次规划首次开展了国家、省、市（地）、县（区）和乡（镇）的五级土地利用总体规划编制工作，完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作，并制定了《省级土地利用总体规划编制要点》以及《县级土地利用总体规划编制要点》，奠定我国土地利用规划体系的基础。


3 、初步建立了符合中国国情的规划方法


    建立了包括准备工作、确定土地利用问题和规划目标、编制规划方案、规划报告的审议和报批四个阶段的基本程序；提出了综合分析、公众参与、定性方法和数学模型、计算机技术相结合等土地用规划的基本方法并用于规划的编制实践中。尤其是全国规划的5个专题研究中（全国土地利用现状研究、全国土地粮食生产潜力及人口承载潜力研究、全国不同地区耕地开发治理的技术经济效益研究、全国城镇用地预测研究、全国村镇用地预测研究），采用AEZ进行了耕地的预测和分析；采用经济分析的方法，探讨村镇用地的预测方法的研究；建立了基本的预测和评价的方法；采用了GIS技术进行了全国土地利用分区的研究等，为后来我国土地利用规划的开展奠定了良好的基础。


4、规划未得到有效的实施


    本次规划尽管有《土地管理法》作依据，但是由于没有具体规定规划审批等事项，因而没有得到很好的实施，也就没有起到应有的作用。但是就科学的方法而言，对后来的规划起到重要的指导和借鉴作用。


二、 “第二轮”土地利用总体规划的评价（1996-2010）


   “第二轮”规划是在贯彻落实中央11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神、1998年修订《土地管理法》并确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用以及建立社会主义市场经济体制的体制背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的实现下编制的。基期为1996年，规划期为2010年，并展望到2030年。有以下特点：


1、建立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的规划


   无论规划的目标（在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变……坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡）的确定，土地利用的基本方针（把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导……）的制定，以及规划指标的确定（四个指标中三个围绕耕地）都表现出本次规划以耕地保护为主题。


2、建立了指标加分区的土地利用规划模式


    采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制。主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标。分区在国家级体现为土地利用分区，具有指导性，为分区的土地利用政策服务。基层的分区体现为土地用途管制分区，具有操作性，为地方土地利用控制提供依据。


3、 注重了与城市规划、村镇规划的协调，但程度有待加强


    依据新《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，各地在土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。 但是越来越多的城镇把土地规划甩到了背后。比如，现行的全国土地利用总体规划管到２０１０年，可是许多地方已经或正在编制２０２０年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划“超前”做到２０５０年。真正的协调还需要深入的工作


4 、基层规划划分土地用途管制区，但管制措施有待深入


    县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中，根据新《土地管理法》关于实行土地用途管制的规定，着力提高规划的可操作性。但是由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应，未能取得应用的效果。


5、 规划指标多被突破，对规划编制方法提出挑战


    以耕地保有量指标为例，截止到2002年，有20多个省的数量已突破2010年的指标。客观上与我国征地制度、收购储备制度、土地市场建设等有关，而且，我国的经济形势发展了比较大的变化，比如中央加大了拉大内需的积极财政政策，加大了基础设施建设的力度，实施生态退耕的工程，加快城镇化建设的步伐等，都是使规划指标提前突破的原因，但客观上为如何改善编制的方法，加强规划的基础研究提出了进一步的要求。


三、 我国“两轮”土地利用总体规划的启示


1、土地利用规划与经济社会发展同步


    一方面，土地利用规划服务于社会经济发展，从1984年党的十二届三中全会决定经济体制改革、1993年党的十四届三中全会决定建立社会主义市场经济体制到2004年党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的决定都给土地规划提出了新的要求。与此相适应，两轮的土地规划分别是在1986年和1998年开始的，“第三轮”规划修编2003年开始。客观上为土地利用规划提出了要求。另一方面，土地利用规划从资源的集约利用、可持续利用方面也具有调控经济发展的作用。总之，协调处理土地利用规划和经济社会发展的关系非常重要。


2、土地利用规划是一个发展的过程


    早在20世纪90年代初，联合国粮农组织（FAO）总结各国土地利用规划的经验，出版“土地利用规划指南”，提出土地利用规划的资源调查、评价、地理信息系统和模型等方法。1992年环境与发展大会上“可持续发展”理念的提出，对土地利用规划提出了新的要求。联合国粮农组织（FAO）和联合国环境发展署（UNEP）联合出版“我们的土地，我们的未来” ，提出持续土地利用规划的方法，1997年出版，协调一个可持续的未来，主要针对国家层次上的政策和决策制定者。1999年又出版《我们土地的未来》，是一本关于土地资源可持续管理综合规划指南。同样，我国的土地利用规划经历了第一轮的起步和第二轮的发展，在规划的立法依据、方法和规程等方面取得一定进展。但是由于起步晚等多方面原因，与国际的进展比尚有一定差距。


3、创新中国土地利用规划方法和体系


    规划的多元化是当今国际土地利用规划的特点。作为一种政策的工具，土地利用规划与国家的发展历史、政治体制、经济体制、经济发展阶段、资源的状况等有不可分割的关系。两轮土地利用规划的实践反映了我国土地规划的特点。而“第一轮”规划没有实施和“第二轮”规划的实施不良表明借鉴国际经验，建立适合我国有国情的土地利用规划方法和体系尚需探索。

（完）

重构土地利用规划决策制度，避免土地利用规划决策失误

吴次芳教授 黄忠华 （浙江大学东南土地管理学院）

这几年出现的开发区热、“圈地现象”、城市盲目扩张，已不能简单的理解为土地利用规划决策者或专家个人素质，水平或能力的问题，从更深层次看应是机制问题，是制度问题，其中最重要的可能是决策制度问题。土地利用规划决策制度，包括规划编制制度，监督决策制度和实施决策制度，其科学性和合理性如何，直接关系到土地利用规划能否发挥龙头地位的效能。事实上，土地利用规划作为土地开发、利用、整治、保护和管理的依据，如果其龙头地位效能得不到应有发挥，将无疑会直接影响到土地的可持续利用。在某种程度上，它也会直接关系到土地政策参与宏观经济调控和科学发展观的落实。


一、现行土地利用规划决策制度的缺陷


    现行的土地利用规划决策制度缺陷主要表现为以下三方面：决策结构失衡；激励和约束的双重不足；信息失真和不对称。

1、 决策结构失衡
    在土地利用决策结构方面，政府和主要决策者的“中心化”现象（即集权化决策）使其他决策主体处于边缘化，削弱了其他弱势决策主体的话语权。如有些地方领导想规划什么就规划什么，想怎么规划就怎么规划，这是决策权力完全中心化的表现。中心化常引发越级决策、责权不对称、言路堵塞，信息无法及时传递和反馈等一系列问题，导致决策成本的增大和决策失误概率的增加。土地利用规划编制的决策权、土地利用规划实施决策权和土地利用规划监督权的混合，地方主要领导集多种决策权于一身，影响了决策的公平、效率与正义，使决策监督流于形式。没有监督和约束的决策权反过来强化了集权式的决策，也导致了土地利用规划的部分失效。

2 、激励和约束双重不足

   在土地利用规划决策主体方面，存在着对决策主体的激励和约束的双重不足，此是土地利用规划决策制度缺陷的又一体现。激励不足的表现在：①土地利用规划决策者在位时所承担风险与报酬不对称；②缺乏声誉机制，如无公开、全面、连续的规划业绩档案记录，缺乏科学和可操作的规划政绩评价标准，任期短而土地利用规划决策的规划实施效果长；③个人规划成就体现困难，规划决策团体的责、权、利不对称。激励不足导致土地利用规划决策交易成本提高，长期目标难以体现。在土地利用规划决策过程中，还存在着约束不足的问题。地方政府权力决策行为短期性、非连续性和随意性，从而造成规划实施和管理的无序性。为使作为委托——代理关系中代理人的土地利用规划决策者最大限度地履行职责，正确决策和减少失误，就需引入激励与约束机制。

3 、信息失真和不对称

    信息不对称是土地利用规划决策制度缺陷的第三个重要表现。土地利用规划决策过程就是信息的搜集、处理加工、定型传递和控制的循环互动过程，因此真实信息获取和传播对决策有决定性影响。从委托——代理关系的角度分析，土地利用规划决策信息失真的原因在于委托——代理双方存在着信息不对称的情况，通常是地位高的人具有价值信息优势，专业领域内的个人拥有技术信息优势，广大公众拥有事实信息优势。这种信息的不对称性在土地利用规划决策中普遍存在。此外，处于代理链首端的中央政府和处在代理链末端的地方政府之间存在着代理链过长的问题，从而引致信息逐级损耗和传递不畅的问题。

二、土地利用规划决策制度创新

1、网络化权力结构的规划决策制度构建

    决策权力结构网络化，就是决策权力主体之间彼此直接或间接相连，形成网络状。实行决策权力结构的网络化，就是要实现决策权力的分权和制衡。构建规划决策制度网络化的权力结构途径和方式如下：①在决策权力的结构形式方面，从层级制的中心结构和线形结构向平等型的网络结构转移；②在决策权力的运行状态方面，应该从权力绝对集中的中心化向权力相对分散的网络化转移。即：土地利用规划决策权力应从政府向各个方向转移，将决策权力过于集中在政府的状况，改为以政府作为权力枢纽，人大、政协、经济组织、专家组织、市民组织、上级政府和下级政府分工合作决策的权力结构和运行机制。从土地利用规划决策制度的分类来看，土地利用规划决策制度分为编制决策制度、实施决策制度、监督决策制度。无论哪一种决策制度，都应有政府、专家和公众代表共同参与，三方以各占1/3的比例组成。政府、专家和公众代表在不同的决策制度下所起的作用有所不同：在规划编制决策过程中，专家应起主要作用；在规划实施决策过程中，政府应起主要作用；在规划监督决策过程中，公众应起主要作用。

2、决策格局均衡化的规划决策制度设计

    决策格局均衡化的规划决策制度设计，即设计一系列完整的制度体系，各制度体系间相互协调从而达到均衡，它是土地利用规划决策制度成功的关键制度保障。实现决策格局均衡化的规划决策制度的具体措施有：①建立土地利用规划委员会制度；②建立土地利用规划师制度；③建立土地利用规划上诉委员会制度。土地利用规划委员会是由政府、专家和公众代表组成的法定、常设的土地利用规划决策机构，政府、专家和公众代表的比例各占1/3左右。根据康格尔顿（Congleton）模型说明，从经济学的角度看，委员会制的决策方式比其它方式更能减少寻租活动造成的资源浪费。土地利用规划上诉委员会是由另外一些专家、公众组成的法定、常设的土地利用规划监督机构。土地利用规划委员会、上诉委员会和土地管理部门分别在土地行政体系框架内形成土地利用规划编制决策、土地利用规划监督决策和土地利用规划实施决策的分离均衡格局，同时联动运作，从而在权力配置和运行程序上保证决策的高效和防止权力滥用。土地利用规划师制度是基于行政首长和专家各自的信息优势而设置的，形成行政首长负责价值判断、规划师负责事实判断的既分工而又合作的局面，可提高决策的公平性和有效性。

    诸如开发区热、城市用地盲目扩展等问题形成的重要原因在于土地利用规划决策制度的功能缺失。建立平等型的和相对分散的网络结构是实现决策权力分权与制衡的关键途径。建立土地利用规划委员会制度、规划师制度和上诉委员会制度是实现决策格局均衡化的具体措施。此外，设置制度化的土地利用规划研究信息机构也非常必要。因为信息不足，信息处理不及时和信息沟通的困难是土地利用规划决策失误的一个重要原因，而设立制度性的信息枢纽——土地利用规划研究信息机构也显得十分迫切。总之，只有通过土地利用规划决策制度的重构，才能更好地解决土地利用规划的决策失误，也才能使科学发展观在土地管理 中进一步得以落到实处。

（完）

基本农田保护技术及规划方法的革新

唐 健（中国土地勘测规划院地政研究中心 副主任）

综观基本农田保护概况及其中存在的主要问题，我们可以看出，伴随着数据通讯与计算机技术的发展，基本农田保护技术及规划方法必须革新是目前制定宏观指导作用的基本农田保护规划之前必须解决的首要问题。

一、利用多种方法进行人口预测，综合考虑多种因素的影响

人口预测是进行基本农田保护规划的关键和重点之一。进行人口预测必须综合考虑很多因素：①城市化的进展阶段；②人口的消费水平和结构的变化；③基本农田保护主要面向城市需求；④日益增多的流动人口。因此，必须利用多种方法综合考虑多种因素的影响，得出可靠的人口数字。

二、大力推广GIS技术,科学划定基本农田保护区

    如果土地保护率太高，阻碍城市的空间发展和正常的用地需求，不利于城市的未来发展；但土地保护率太低，又容易造成土地资源的浪费。因此，根据城市发展的要求，在总体上确保保护率大于80％外,需要根据具体情况具体确定。同时做好利益的协调和处理，基本农田保护与规划，涉及土地所有者、土地使用者及周围人群的利益(土地利用不当．将产生生态环境问题，从而对周围人群产生不良影响)，而这些利益之间并非完全一致，有时甚至矛盾很大，因此,需要搞好协调工作,规划人员、土地管理人员、行政官员、群众代表共同协商的作法被证明是行之有效的。在手段和方法的运用上，要求手段更新，方法创新，以保证高效的划定基本农田保护区。地理信息系统(GIS)是最有利的工具，利用GIS技术能够实现规划的自动化，极大地提高工作效率，并且能够奠定地籍管理的基础。但是，由于人力、资金、技术等方面的原因，这一方法应用不太普遍，从而造成手段陈旧，科学性不高，因此，要大力推广GIS技术。

三、科学评价,基本农田保护面积并有一定的风险系数

   区域的基本农田面积，不应以笼统的平均单产和笼统的平均复种指数等概算数字，来求其区域的基本农田保护面积，因为笼统的概算的主观任意性较强，只有在评价的基础上，才能建立起农田质量保护与数量保护相统一的概念。同时粮棉的保证率方面必须有一个风险系数，这是持续经济的计划保证。因为我国是一个季风气候的国家，每年春旱夏涝。据统计，我国每年受灾面积6～7亿亩，成灾面积2～3亿亩，其中旱灾面积70％(多为低产田)，涝灾面积30％。由于我国是一个多熟制农业国家，灾后可以复种生长期较短的作物，特别是一些亚热带地区，一般减产100亿公斤，重者减产300亿公斤。

四、基本农田保护指标的确定与保护等级的评价方法

    早期的基本农田保护划定工作中，基本农田保护指标的确定大多采用耕地需求量法，这种以“需求定供给”的方法，从目前形势看已不符合“供给决定需求”的耕地利用方式。在全国范围现状耕地总供给不能满足总需求的情况下，各地区只能按供给能力确定耕地保护数量，东部与中部耕地连片、质量较高、农产品自给有余可调出的省(区)更应如此。否则以中国土地养活中国人，做到粮食自给就难以实现。另外，我国现尚未建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准，使得基本农田分级保护没有硬性的指标依据。在今后的规划和划定工作中，分级保护的重要农地与名特优产品基地必须具有以下特性：自然条件好，农田基础设施完善，历史产量高。只有自然条件优和农田基础设施良好(主为田间道路、田间排水、灌溉体系等综合评价结果)及农产品产量较高(生产历史评价高)的土地才能划入基本农田保护区。在后备耕地资源相对丰富、复垦还耕潜力大的地区，可以划定基本农田替补区，有计划有步骤的进行开发复垦，增加耕地的供给总量。

五、加强基本农田监测系统及技术研究

    基本农田监测应当包括面积监测、质量监测、宏观生态监测与农田建设监测等，监测手段有航空和航天遥感技术、地理信息技术、定点取样测试技术等，具体技术因监测性质要求而定。因此，应当有一个监测信息系统，随时获得有关信息，为农田保护决策服务。基本农田保护技术模式是规范我国基本农田保护操作的重要参照系，其研究程度直接影响我国基本农田保护的水平。90年代初，美国夏威夷州开展的基于GIS农田土地质量评价与立地分析(LES A)；加拿大GUELPH大学提出的农田评价GUELPH模型，均是利用计算机技术于农田保护上的实例。因此，我国农田保护的技术方向也将是以GIS进行农田数据分析、处理为核心，结合全球定位系统(GPS)和遥感(RS)技术辅助农田数据采集和监测农田利用以及农田管理专家系统(Es)和决策支持系统(DSS)作为农田保护操作的智能支持。“ 5s”一体化的技术模式发展，伴随数据通讯与计算机技术发展，我国基本农田保护的可持续性将更有保障。

    随着农田保护进程推进，今后基本农田保护必将被各国所重视。理论上，基本农田保护的有关概念及原理将被总结和提炼。技术上应用地理信息系统技术(GIS)，以GIS进行基本农田数据分析、处理为基础，以各类专业决策模型为核心，并与遥感(RS)、专家系统(ES)和决策支持系统(DSS)结合作为基本农田保护操作的智能支持，从而实现基本农田划定技术的智能化、自动化和科学化。这是基本农田保护现代化的必由之路。

（完）

土地资源管理应注意借鉴国外用途管制经验

李珍贵（中国土地勘测规划院地政研究中心 高级工程师 ）

土地资源问题是目前许多国家，包括土地资源相对丰富的国家如美国等都面临问题。笔者认为，国外的土地用途管制经验很值得我国借鉴。

一、经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因

    美国随着人口增加，经济发展，工业化、城市化、自然灾害等大量侵占优质农地，著名“硅谷”曾经就是农业基地。仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少，由此引发了一系列的经济、社会和环境生态问题。为此，美国各州开始采取一系列的措施来控制城市发展规模，保护优质农地，使土地用途管制内容成功转向控制城市规模和农地保护。

   人地矛盾大是日本特点,随着经济社会的发展,土地使用管制和农地保护问题日益突出。日本土地利用基本规划对各区域土地利用发挥综合调控和间接管理作用。根据土地利用不同类型划分不同的用途区域 ，各区域再依据个别法进行土地利用的限制。

二、现阶段土地用途管制的主要内容是控制城市规模和农地保护

    美国是世界上较早实施土地用途管制的国家， 30年代中期，连续几年干旱，故土壤和水土保持是其主要任务。50年代前主要是土地使用的容积和密度管制，在控制各种公害的发生源，保障日照、通风、保护环境等方面发挥了重要作用。50年代后则是城市规模和农地保护。工业发展,环境污染,生态平衡破坏等成为美国政府关心的重点。为此美国各州通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状，划定城市增长线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地。

三、规划是土地用途管制的前提和基础

    土地利用规划是实施土地用途管制的依据和基础,用途管制则是落实土地利用规划的手段。凡是实施土地用途管制的发达国家，都有完善的土地利用规划制度。如美国土地利用规划体系分为州土地利用规划和地方土地利用规划。美国总体规划又称“非永久性宪法”，即根据不断变化的发展趋势来定期修订。同时建立严格的土地利用规划制定程序。通过土地利用规划，引导城市的发展，缓解城市发展压力，控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。英国土地利用严格遵照其城市农村计划法，农田保护纳入计划法的约束中，谋求土地利用的整体效益。法国于1960年制定农业指导法，随后建立土地整理与农村安置公司，负责土地整理和维护耕地农用。法国将农田纳入农业区域环境保护范畴。规划用地以决定哪些土地可为非农建设使用，哪些土地为未来城市发展预留地。对划入农业区域的土地，保证至少在土地规划公布10年内，不受非农建设威胁，鼓励对农田上的投入。荷兰以规划、立法为基础，通过制定综合规划、组织土地整理和开垦新土地等三项措施保护现有农田。日本1964年制定《农业发展地域整备法》，确定“农业发展区域”，保护农田。并于1969年修订的《城市土地规划法》将城市区域划分为促进城市化发展的“市街化区域”和抑制城市化发展的“市街化调整区域”两种情况,来处理农地的是否许可转变问题。1974年制定《国土利用计划法》，1976年制定《全国土地利用规划》，重申对优质农田保护。

四、普遍建立了土地用途管制制度，并从法律上确定了其地位

    美国1965年制定保护水资源和环境的《水质法》。1970年有《全国环境保护政策法》等。根据宪法规定,管理私人土地利用方面的权力主要集中在州政府手中，各州还有许多类似的计划。前苏联也制定了一系列法令、法规，禁止荒废农田，防止土壤退化并改良土壤，限制非农业占地等。匈牙利政府将农田资源保护作为环境保护的重要内容，1976年制定环境保护法，1980年颁布了关于全国环境保护方面的规章制度，强调对农田数量保护、农田质量保护和不同质量等级农田的合理利用。波兰1971年制定《农业、林业用地保护和重新耕作土地法》，1982年颁布《农业和林业用地保护法》，把限制农田非农业利用作为保护耕地的主要措施。

五、国家通过国土利用规划、城市规划，对私人土地进行调控

    在土地并不是绝对私有的国家，如美国、英国等，国家拥有土地使用权的终决权，通过占有、控制、管理、优先购买权等实施对土地用途的管制，以保护农地。韩国土地利用基本规划的地域划分在空间上没有重复，有利于规划管理，其土地用途管制制度比较完善，1993年修订了 《国土利用管理法》，土地利用规划区域的划分是以保护目的或开发目的为原则，将全国土地划分为城市、准城市、农林、准农林和自然保护5个用途区域，为了使这些土地得到合理利用，以法律的形式明确限制土地利用行为。

六、限制土地所有权及对农地进一步分割或分散的限制

    法国、日本等人多地少的国家,政府大多以立法的形式保障租佃权,限制土地所有权, 保障良好的租佃关系。日本法律规定,水田地租不得超过收获物的25%,旱地不得超过15%;法国限制地租不得超过土地价格的2%～2.5%并,规定专门的调节租佃争议机构等。

为防止土地细碎化,一些国家采取方法对土地分割加以限制,如改变农地遗产分割习惯、禁止农地分割出售或出租等。法国从1938年规定,低于一定价值的农场不得再分割。1960年法国农业指导法规定,不在农村务农的儿女或其他继承人,无权分赠遗产;日本立法规定要“防止农地继承的细分化。

七、对非农用征地严加限制

    世界各国在对待私有财产和社会公共利益发生冲突时，都有社会公共利益优先的原则，但优先不能滥用，必须是真正的社会公共利益需要。将土地征用的范围严格限定在“公共利益”范畴里，虽然存在“公共用途、公共目的、公共使用、公共事业”等解释，共性是“公众的或与公众有关的使用”。美国公共使用目的，如旧城区改造、兴办公立大学、修建公园、道路、车站、军事设施等；加拿大必须为公共利益服务，通常征地限制在交通、能源、水利、环保、市政、文物保护、学校、医院等；法国为了公共利益的需要，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要等等。大多数国家和地区的立法都认为,"公共利益"应包括两层涵义:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途。但是随着时间的推移和经济的发展，土地征用目的的范围在不断变化。例如，随着美国工业化的加快，其土地征用“公共目的”的内容从以前的用于公共使用土地的征用扩大到用于公共利益土地的征用。并随着政府干预经济的加强，土地征用逐渐成为政府指导社会土地资源利用的重要手段。
当前我国土地资源供给能力与经济发展需求矛盾非常尖锐，借鉴上述国外的先进经验，有利于完善我国用途管制度，实现国民经济全面、协调、可持续发展。

（完）

土地整理要重视文化景观建设和农民参与

蔡运龙（北京大学土地科学中心）

历史上的重大变革每每与土地有关。在古代史中，农业社会的很多转折点都由“耕者有其田”的抗争所驱动。在现代史中，土地革命成为开创新中国的一大动力；土地承包制、土地有偿使用制打破了极左政治和计划经济的坚冰，成为改革开放最早和最重要的突破口。在现在的新形势下，我们又在土地上做的文章，称为“土地整理”。说这些似乎扯得太远，无非是想提醒土地整理的决策者和操作者要有点历史感。

一、土地整理需要重视保护历史遗产和自然遗产

    众所周知，土地整理古已有之。我们既有井田制、都江堰那样的传世佳作，也有“大寨田”那样的愚昧败笔。如果把旧城改造也看成土地整理，教训更是不胜枚举。江南某城市在改建中填河造路，把好端端一个水乡古都“整理”得不伦不类，投入巨资的结果是葬送了一个非同寻常的世界遗产。这不仅断了几千年的文脉，在经济上也是无效甚至是负效的。当看到山西平遥和云南丽江因为完好地保存了古城风貌而通过旅游业和文化产业大赚其钱时，这个江南城市悔之晚矣。遗憾的是这种蠢事仍然在其他地方继续重演。

    在农村土地整理中，保护历史遗产和自然遗产同样是需要引起高度重视的问题。作为整理对象的旧村落、墓葬地以及所谓荒地、荒水，可能具有重要的文物价值和生态服务功能。例如，一座很不起眼的坟堆，由于有树木、有野草，在整个物种单一化的农田生态系统中就是一个难得而重要的生物多样性孤岛；一条被视为生产障碍的荒水沟，不仅有耕地所不具备的生物多样性，而且是农田景观中的生态廊道，它们对维持农田生态系统的稳定和平衡都具有重要意义，千万不要轻易“整理”掉。

    进而言之，要把土地整理也看作一种生态建设和文化建设事业。曾在成都附近的新都看到一片农田中有“望稼亭”，那是先民“土地整理”的杰作，一个令人流连忘返的好景致。最近报载“曲阜将文物景观与生态农业融合，发挥人文优势，开发特色旅游”，这提供了土地整理的一种新理念。如果将土地整理成锦绣田园文化景观，使之具有“采菊东篱下，悠然见南山”之类的文化韵味，岂不功德无量？

    我国在向小康全面迈进，土地整理不仅是为了增加可用地、提高土地生产力、减少生产成本等，而且也应为满足人们的精神文化需求做出贡献。在粮食安全程度逐步提高，人们温饱已不成问题的现在，也到了有能力顾及这种需求的时候。

    我们欣喜地看到土地整理的投资逐渐增多。有钱自然是好事，但有时也使人胡来。前面提到的江南某市，是开革开放后先富起来的地区，有钱想办大事，急于实现现代化，愿望很好，但当时对现代化的理解流于肤浅，缺乏远见，导致现在后悔不迭。反观平遥和丽江，在举国上下大兴土木时也不可避免有使城市“现代化”的冲动，但实在是无钱、无力改造旧城，只有无为。但现在看来，这种无为到成了好事，不仅历史遗产幸免于难，还带来滚滚财源。拿到土地整理项目经费的地方，是否可从这里得到一些启示呢？

二、土地整理需要了解当地历史文脉农民自觉参与

    以上所说，涉及到土地整理的目标。现在所定的目标一般都无可非议，但常常不完整、不全面。一个原因恐怕是公众参与不够，土地整理不仅需要熟悉工程、生态等方面的人士，也需要了解当地历史文脉的人士，尤其需要农民自觉地卷入。

（完）

土地后备资源开发得当可以有效改善区域生态环境

唐程杰( 中国土地勘测规划院调查所 副所长)

从国家宏观政策上看，我国土地资源开发利用，关键在于正确处理开发利用与生态保护的关系问题,如西部地区生态环境脆弱，土地退化严重，西部地区，特别是西北地区又是我国土地后备资源的富集区。土地后备资源开发具有两重性，一方面如开发得当，可以有效地改善区域的生态环境；另一方面，如不尊重客观规律，极有可能导致区域生态环境的恶化。因此，在土地资源开发中，必须克服两种错误倾向，一是不尊重客观规律，盲目开发，不重视生态保护，最终导致开发的失败和区域生态环境的退化；另一种是唯生态保护而生态保护，而排斥土地资源的开发利用。事实上，土地资源开发，如果开发方式和手段得当，不是强行向自然索取，而是在原有的基础上通过治理、利用、改造、保护，建立新的生态体系，其系统的生产力就会大大提高。实践证明，实事求是的思维方式、科学的态度和手段、先进的管理和组织方式，以及符合实际的融资方式和利益分配机制是土地资源开发成功与否的重要因素。

一、在保护生态环境的前提下，适度开发部分耕地后备资源

    保护和合理利用土地资源，增强土地资源的保障和供给能力，促进社会经济可持续发展，是我国土地资源利用和保护的一贯方针。由于受人口增长、经济发展和生态环境保护与建设等综合因素的影响，我国土地资源保护和利用正承受来自三方面的巨大压力，即人口持续增长对食物和生存空间的需求给土地资源保护和利用带来的压力，社会经济快速发展对土地资源总量需求的压力，以及生态建设和环境保护对土地资源利用方式改变所形成的压力。从总体趋势上。我国人口将逐步接近土地资源承载能力的限度，各业用地矛盾将进一步加剧，耕地、林地、湿地等一些重要土地资源减少的问题将越来越突出，土地利用环境退化趋势在近期难以改变，我国土地资源保护和利用面临的形势非常严峻。

    今后20年，是我国社会经济发展的关键时期。随着加强水利、交通和能源基础性建设，积极推进城镇化、工业化等国家宏观社会经济政策的逐步实施，以及西部大开发在深度和广度上逐渐展开，非农建设用地和农业结构调整对耕地的需求将进一步加大，对耕地资源形成了较大压力。据预测，到2010年和2030年，因建设占用、农业结构调整和自然灾毁等所造成的耕地减少将分别达到200万公顷和600万公顷，耕地“占补平衡”的任务相当艰巨。在积极开展土地整理和土地复垦的基础上，按照“在保护中开发，开发中保护”的基本原则，选择耕地后备资源开垦条件好，并具有建立国家级开发复垦基地条件的地区，进行耕地后备资源开发，补充耕地面积，实现国家耕地“占补平衡”的战略目标。

二、合理利用水土资源，科学制定国家级土地后备资源开发规划

    我国集中连片耕地后备资源主要分布于西北干旱半干旱地区，以及东部的沿海滩涂地区，这些地区多地处生态脆弱带，在开发过程中，稍有不慎，就可能引起当地生态环境的破坏，甚至形成灾难性的后果，要开发这些地区的耕地后备资源，必须有水，而水资源利用还不能仅从局部利益出发，必须把上下游作为一个总体来考虑，否则，会引起局域乃至全局性的生态退化，我国特别是西部地区耕地后备资源开发实际上是水土资源综合开发。所以，开发耕地后备资源的前提是从全局生态环境保护出发，制定国家级土地开发基地的耕地后备资源开发规划，以达到有计划规模化地开发耕地后备资源的目的。

三、建立土地开发项目管理制度，实行土地开发的科学管理

    针对具体耕地后备资源开发项目，在进行开发前，必须组织多领域的专业技术人员，从不同角度调查、研究与土地开发项目有关的自然、社会、经济和技术资料，分析、比较可能的投资建设和施工设计方案，预测项目的社会、经济和生态效益或后果，在此基础上，形成土地开发项目的可行性研究报告。编制具体实施计划，组织力量和资金实际实施，定期进行技术、质量和财务监督，实行土地开发项目的全程跟踪管理。有效保证土地开发项目的科学性和顺利实施，同时也是对土地开发进行科学化管理的关键，可以防治土地开发的短期行为，确保土地开发资金的专款专用和工程质量。

四、建立和完善土地开发多元化融资机制，提供土地开发资金保障

    土地开发是一项耗资巨大的工程，需要有大量资金保障。在组织大规模的土地开发项目时，政府投资是一项重要的资金来源。但针对具体的土地开发项目，为了减轻政府投资压力，有必要按照市场规律，建立和完善土地开发多元化融资机制，包括通过合作、股份、独资等形式，引进国外和内地资金，成立土地开发企业进行土地资源开发。从目前新疆土地开发的经验看，只要本着谁投资、谁开发、谁收益、谁负责原则，即有责有偿、风险与利益共存的原则，建立公平合理的土地开发市场机制，就可以极大地提高投资者的投资积极性。建立土地开发多元化融资机制，有效地推进土地开发进程和当地社会经济的繁荣，同时可以减轻国家财政压力。

五、明晰和稳定产权，建立土地开发收益的公平分配机制

    80年代初期农村推行的划分责任山、自留地、鼓励农民植树造林政策，由于土地产权不明晰，农民担心土地承包不稳定，积极性不高，效果不明显。80年代后期实行“四荒”拍卖或租赁承包，农民或其它投资者出一笔钱就可以得到几十年长期的土地使用收益权，而且还规定在出让期间允许转让、出租或抵押，极大地调动了各方面投资开发的积极性，推动了“四荒”资源的合理开发利用。借鉴上述的经验和教训，耕地后备资源开发，必须从法律角度确立待开发土地的使用权，建立稳定合理的土地开发收益分配机制，才能极大地刺激投资主体进行长期的开发复垦投入，调动国家、集体和个人开发的积极性。

（完）

三、征地制度改革与农村集体土地产权及农民利益保护